Jak budować, żeby nie zwariować? Pierwszy artykuł z nowego cyklu opracowań JBW

W dniu 19 września 2020 roku weszły w życie zmiany ustawy Prawo budowlane1. O przedmiotowych zmianach wiele się mówiło w różnych kontekstach m.in. o zmianach, o uproszczeniu procesu budowlanego, aż po zwiększenie odpowiedzialności projektanta, czyli osoby sporządzającej projekt budowlany. Jak wskazuje ustawodawca w pierwszych słowach uzasadnienia „Potrzeba wprowadzenia zmian w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.) wynika z konieczności uproszczenia i przyspieszenia procesu inwestycyjno-budowlanego oraz zapewnienia większej stabilności podejmowanych w nim rozstrzygnięć. W celu uczynienia bardziej czytelnym zakresu odpowiedzialności projektanta oraz organów administracji, w projektowanych przepisach przewiduje się podział projektu budowlanego na projekt zagospodarowania działki lub terenu, projekt architektoniczno-budowlany oraz projekt techniczny.”2

1. Projekt budowlany

Projekt budowlany, po nowelizacji Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2020.1333 t.j. z dnia 2020.08.03 z późn. zm.) dalej „p.b.” dzieli się na trzy części, część dotyczącą zagospodarowania działki lub terenu, projekt architektoniczno-budowlany oraz projekt techniczny.

Zmianie uległ nie tylko podział, projektu budowlanego, ale też jego zakres został rozszerzony, m.in. wszystkie części projektu budowlanego powinny uwzględniać kwestie związane z bezpieczeństwem pożarowym. Jednakże należy pamiętać, iż projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z projektem architektoniczno-budowlanym będą tą częścią projektu budowlanego, która będzie zatwierdzana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, natomiast doprecyzowano, iż projekt techniczny nie będzie jak dotychczas zatwierdzany i przedkładany do organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Zgodnie z aktualnymi przepisami projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta, obejmuje: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym sieci uzbrojenia terenu, oraz urządzeń budowlanych sytuowanych poza obiektem budowlanym, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, informację o obszarze oddziaływania obiektu.

Projekt architektoniczno-budowlany zawiera: układ przestrzenny oraz formę architektoniczną istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, zamierzony sposób użytkowania obiektów budowlanych, w tym liczbę projektowanych do wydzielenia lokali, z wyszczególnieniem lokali mieszkalnych, charakterystyczne parametry techniczne obiektów budowlanych, opinię geotechniczną oraz informację o sposobie posadowienia obiektu budowlanego, projektowane rozwiązania materiałowe i techniczne mające wpływ na otoczenie, w tym środowisko, charakterystykę ekologiczną, informację o wyposażeniu technicznym budynku, w tym projektowanym źródle lub źródłach ciepła do ogrzewania i przygotowania ciepłej wody użytkowej, opis dostępności dla osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osób starszych - w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4, informację o minimalnym udziale lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4a - w przypadku budynków mieszkalnych wielorodzinnych, postanowienie udzielające zgody na odstępstwo, o którym mowa w art. 9, jeżeli zostało wydane.

Projekt techniczny zawiera natomiast projektowane rozwiązania konstrukcyjne obiektu wraz z wynikami obliczeń statyczno-wytrzymałościowych, charakterystykę energetyczną - w przypadku budynków, projektowane niezbędne rozwiązania techniczne oraz materiałowe, w zależności od potrzeb - dokumentację geologiczno-inżynierską lub geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych, inne opracowania projektowe.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z brzmieniem art. 34 ust. 2 p.b. zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu, stopnia skomplikowania robót budowlanych oraz w zależności od przeznaczenia projektowanego obiektu określać niezbędne warunki do korzystania z obiektu przez osoby ze szczególnymi potrzebami, w konsekwencji projektant będzie posiadał obowiązek zawarcia w projekcie opisu dostępności dla tych osób, w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 p.b.3

Ponadto projekt winien być uzgodniony z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, tj. zarówno projekt zagospodarowania działki lub terenu, jak i projekt architektoniczno-budowlany powinien zawierać wszystkie istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa pożarowego informacje dotyczące zamierzenia budowlanego.

Dodatkowo, wprowadzono również wymóg załączenia ewentualnego postanowienia udzielającego zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

Projektant sporządzający projekt musi być osobą posiadającą uprawnienia zawodowe w danej specjalności, ponadto, dodatkowym obowiązkiem jest konieczność przedłożenia kopii uprawnień budowlanych, która jest elementem przedkładanym od organu administracji architektoniczno - budowalnej, co wynika z art. 35 ust. 1 pkt 3) ppkt c).

Ponadto projektanci mają obowiązek tak dobierać zakres oraz treść projektu, aby w sposób jednoznaczny i wystarczający przedstawić zamierzenie inwestycyjne, co zdaniem ustawodawcy przyspieszy proces inwestycyjny. Ustawodawca nie wyjaśnił szerzej tego obowiązku, ponadto przedmiotowy obowiązek, o którym mowa wyżej został wskazany na stronie 27 uzasadnienia, a nie bezpośrednio w przepisach prawa budowlanego.4 W przedmiotowym zakresie orzecznictwo wskazuje, iż czasem organ źle interpretował zamierzenie inwestycyjne, co wynikało głównie z przekroczenia kompetencji przez organ. Art. 20 ust. 1 pkt 3) p.b. wskazuje, iż obowiązkiem projektanta jest wyjaśnianie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań, co może uzasadniać stwierdzenie, iż czasem takie wątpliwości pozostają. Wieloletnie doświadczenie autorek wskazuje, iż projekty przygotowane przez projektantów z odpowiednim doświadczeniem są sporządzane jednoznacznie, a problemy mogą wynikać, z tego, iż jak sam ustawodawca wskazuje pracownicy organów administracji nie muszą posiadać uprawnień budowlanych5, co w ekstremalnych i bardzo sporadycznych sytuacjach może mieć przełożenie na brak zrozumienia.

2. Nowa definicja obszaru oddziaływania

Jednym z obowiązków projektanta jest określenie obszaru oddziaływania. Dotychczas oddziaływanie obiektu definiowano bardzo różnorodnie, co było spowodowane użyciem słowa ograniczania w zagospodarowaniu, w tym zabudowy terenu. Przedmiotowa definicja uprawniała do bardzo szerokiego rozumienia oddziaływania, zawierając m. in. oddziaływania takie jak hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby, bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności. Tak szeroka definicja znacząco utrudniała proces budowlany, bowiem ustalanie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego staje się niezwykle trudne, a przede wszystkim bardzo uznaniowe, co powoduje mnogość interpretacji.

W ocenie różnych wyroków pojęcie to odnosi się do różnych wartości i bliżej niedookreślonych oddziaływań (wibracje, zanieczyszczenia), w tym immisji, co do których granice nie mogą być ustalane jednoznacznie zwłaszcza przez organy administracji architektoniczno-budowlanej czy projektantów. Z uwagi na to, że obszar oddziaływania obiektu jest podstawą ustalania stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę, pojęcie to musi być jednoznaczne. Obecnie brzmienie przepisu ogranicza oddziaływanie do zabudowy terenu. W założeniu ustawodawcy, ograniczenia te mają się mieścić w tym czego dotyczy prawo budowlane, a więc takiego „wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych).”

Przedmiotową zmianę należy ocenić pozytywnie, bowiem wspomniane oddziaływanie będzie łatwiej definiowalne, a proces budowlany zostanie przyspieszony. Przedmiotowa zmiana znacznie ograniczy ilość postępowań związanych z szeroko pojętym oddziaływaniem, jednakże z perspektywy nieruchomości sąsiednich tak rozumiany obszar oddziaływania może budzić uzasadnione wątpliwości.

3. Odstępstwo od przepisów techniczno budowlanych.

Kolejną zmianą jest wprowadzenie zmian w zakresie wniosku o odstępstwo od przepisów techniczno budowlanych. Wprowadzone zmiany uniemożliwiły uzyskanie postanowienia o odstępstwie od przepisów techniczno budowlanych, po wydaniu pozwolenia na budowę lub decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dodatkowo wyszczególniono w przypadku odstępstw od przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego sprecyzowano, jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku, co dotychczas rodziło wątpliwości. Ponadto wprowadzony został obowiązek uzyskania pozytywnej opinii państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego w przypadku odstępstw dotyczących wymagań higieniczno zdrowotnych oraz wymóg pozytywnej opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków oraz innych obiektów budowlanych usytuowanych na obszarach objętych ochroną konserwatorską lub wpisanych do gminnej ewidencji zabytków.

Ponadto potwierdzono, iż brak jest konieczności uzyskania zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz upoważnienia ministra w przypadku nadbudowy, rozbudowy, przebudowy lub zmiany sposobu użytkowania istniejących obiektów budowlanych oraz w przypadku dostosowywania tych obiektów do wymagań ochrony przeciwpożarowej, w szczególności przy usuwaniu stanu zagrożenia życia ludzi, rozwiązania zamienne w stosunku do wymagań ochrony przeciwpożarowej stosuje się na podstawie zgody udzielonej w postanowieniu, o którym mowa w art. 6a ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. Wystarczająca stanie się zgoda udzielona w postanowieniu komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, o którym mowa w art. 6a ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej.

Jednakże ustawodawca przesądził, iż nie dopuszcza się odstępstwa w postępowaniach, o których mowa w rozdziale 5a, czyli w postępowaniach w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, co było przedmiotem rozbieżności orzecznictwa.

Podsumowując, ustawodawca w zakresie odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych rozwiał wątpliwości w zakresie możliwości wystąpienia o postanowienie w tzw. postępowania legalizacyjnych, jednocześnie potwierdził brak konieczności uzyskania zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz upoważnienia ministra w przypadku nadbudowy, rozbudowy, przebudowy lub zmiany sposobu użytkowania istniejących obiektów budowlanych oraz w przypadku dostosowywania tych obiektów do wymagań ochrony przeciwpożarowej, w szczególności przy usuwaniu stanu zagrożenia życia ludzi, rozwiązania zamienne w stosunku do wymagań ochrony przeciwpożarowej stosuje się na podstawie zgody udzielonej w postanowieniu, o którym mowa w art. 6a ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej.

4. Podsumowanie

Podsumowując, ustawodawca jak sam wskazuje dostrzegł konieczność wprowadzenia zmian w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane wynikających z konieczności uproszczenia i przyspieszenia procesu inwestycyjno-budowlanego oraz zapewnienia większej stabilności podejmowanych w nim rozstrzygnięć.

Do osiągniecia zamierzonego celu w zakresie odpowiedzialności projektanta oraz organów administracji, w ocenie ustawodawcy ma się przyczynić podział projektu budowlanego na projekt zagospodarowania działki lub terenu, projekt architektoniczno-budowlany oraz projekt techniczny. Z pewnością ograniczy to działanie organów, które przekraczały zakres swoich kompetencji.

Rozróżnienie elementów projektu budowlanego, które będą podlegały weryfikacji przez organ administracji publicznej od elementów, za których prawidłowe sporządzenie odpowiadać będą wyłącznie projektanci, w ocenie ustawodawcy sprawi, że wydawanie decyzji pozwolenia na budowę czy też przyjęcie zgłoszenia wraz z projektem będzie przebiegało sprawniej i szybciej.

Dotychczasowe orzecznictwo wskazuje, iż pojawiały się przypadki, gdzie projekt wykonywały osoby nie posiadające wystarczającej wiedzy, doświadczenia, a czasem nawet odpowiednich uprawnień, jednakże nie należy generalizować tego zjawiska.

W kolejnej części artykułu zostanie omówione obowiązki projektanta w szczególności obowiązek skoordynowania prac projektowych, a także odpowiedzialność za wykonany projekt.

Dziękujemy za uwagę i zapraszamy do kontaktu z naszymi ekspertami, którzy z pewnością pomogą rozwiązać wątpliwości jak wybrać optymalne rozwiązanie.

Martyna Curyło – Radca Prawny
Justyna Bójko – Partner Zarządzający, Radca Prawny

1 Zmiany dokonane Ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw Dz.U.2020.471
2 Druk sejmowy nr 121 Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Uzasadnienie strona 1.
3 5 ust. 1 pkt 4 p.b. 1. Obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając:
4) niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169 oraz z 2018 r. poz. 1217), w tym osoby starsze;
4 Druk sejmowy nr 121 Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Uzasadnienie strona 27
5 Uzasadnienie Ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw – Druk sejmowy nr 129 strona 23