Decyzje generalne – co to? Czy po cichu zmienia się KPA?

W dniu 21 grudnia 2020 r. upływa bowiem termin na implementację do polskiego porządku prawnego dyrektywy wspólnotowej dotyczącej sektora łączności elektronicznej1. Obok innowacyjnych rozwiązań legislacyjnych, na szczególną uwagę zasługuje wprowadzenie instytucji decyzji generalnych wydawanych przez Prezesa UKE. Ich stosowanie w wielu aspektach różni się od rozwiązań przewidzianych w Ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksie postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1960 r. nr 30, poz. 168) (KPA). Projekt ustawy Prawo komunikacji elektronicznej z dnia 29 lipca 2020 r. opublikowany na stronie Rządowego Centrum Legislacji2 powinien wejść w życie z dniem 21 grudnia 2020 r. Na stronie BIP widnieje adnotacją, że planowany termin przyjęcia projektu przez RM to IV kwartał 2020 r.

Art. 170 Nowego Prawa komunikacji elektronicznej wprowadza nowa instytucje prawną prawa telekomunikacyjnego – decyzje generalną . Stanowią one między innymi iż w enumeratywnie określonych przypadkach Prezes UKE może wydać decyzję generalną, dotyczącą określonego obszaru i nieokreślonej liczby podmiotów, w szczególności biorąc pod uwagę zasadę niedyskryminacji

Czym zatem jest decyzja generalna?

Decyzją generalną określa się oświadczenia woli organów wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej wydawane na podstawie przepisów prawa administracyjnego o charakterze władczym i jednostronnym. Określają one adresatów w sposób generalny oraz konkretne sytuacje, w jakich dane zachowania powinny być zrealizowane oraz ich treść. Zgodnie z przyjętą w literaturze definicją, decyzja generalna stanowi jeden z rodzajów aktu administracyjnego (akt stosowania prawa). Komentatorzy3 podkreślają generalno-konkretny charakter tego aktu oraz konieczność dokonywania oceny ustaleń faktycznych i subsumcji jako kryterium odróżniającego ją od aktów normatywnych. Decyzja generalna charakteryzuje się tym, że stanowi ona środek prawny pozostający w dyspozycji podmiotów wykonujących administrację publiczną, mający wszystkie cechy indywidualnego aktu administracyjnego, z wyjątkiem określenia adresata w sposób indywidualny4.

Mimo, że w KPA nie ma wyraźnego zdefiniowania decyzji generalnych, to w doktrynie przyjmuje się, że w polskim ustawodawstwie funkcjonują tego typu decyzje w przepisach m.in. prawa sanitarnego w ustawie z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 31a w/w. ustawy Główny Inspektor Sanitarny wydawał decyzje stanowiące podstawę m.in. do wycofania z obrotu tzw. dopalaczy oraz zamknięcia obiektów służących do ich produkcji i obrotu (hurtowego lub detalicznego)5. Zgodnie z linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) o generalnym charakterze tych decyzji można mówić z powodu nieokreślonego kręgu adresatów tego aktu6.

Jako decyzje generalne można traktować także decyzji wydawane przez Państwową Inspekcję Farmaceutyczną na podstawie art. 108 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz.U.2020.0.944). Dotyczą one możliwości wstrzymania lub wycofania z obrotu lub stosowania produktów leczniczych nie dopuszczonych do obrotu na terenie RP. Adresatem tego typu decyzji są wszystkie podmioty zajmujące się dystrybucją tego rodzaj środków leczniczych, nie muszą być oni indywidualnie oznaczeni.

W doktrynie wskazuje się również, że charakter decyzji generalnych mają niektóre uchwały wydawane przez Komisję Nadzoru Finansowego na podstawie w art. 9f, 9g i 71 ustawy z 29.08.1997 r. – Prawo bankowe (Dz. U. 1997 Nr 140 poz. 939). Dotyczą one określenie szczegółowych zasad funkcjonowania systemu zarządzania ryzykiem i systemu kontroli wewnętrznej oraz zasad ustalania polityki zmiennych składników wynagrodzeń osób zajmujących stanowiska kierownicze w banku itp.).

Za kolejny przykład decyzji generalnych w literaturze uznaje się wytyczne i zalecenia wydawane przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w sprawie zapewnienia jednolitej formy planów rozwoju w zakresie zaspokojenia obecnego i przyszłego zapotrzebowania na paliwa gazowe lub energię, przygotowywane przez przedsiębiorstwa energetyczne (art. 23 ust. 2 pkt 3a w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z 10.04.1997 r. – Prawo energetyczne, Dz. U. 1997 Nr 54 poz. 348)7.

Ratio legis decyzji generalnych na gruncie nowego PKE i w skali europejskiej

Nowe PKEzostało uchwalone w celu implementacji dyrektywy Parlamentu i Rady Europejskiej (UE) 2018/1972 z dnia 11 grudnia 2018 r. ustanawiającej Europejski kodeks łączności elektronicznej (Dz. Urz. UE L 321/36 z 17.12.2018 r.) (EKŁE) i miało zastąpić wielokrotnie nowelizowaną Ustawę z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (PT) (Dz.U. z 2004 r. nr 171, poz. 1800). Fakty te są istotne, gdyż w wielu fragmentach rozwiązania dotyczące decyzji generalnych mają na celu wprowadzenie rozwiązań legislacyjnych zawartych w dyrektywie unijnej. Zgodnie z art. 1 Projektu ustawy wprowadzającej prawo komunikacji elektronicznej z dnia 29 lipca 2020 r., PKE miało wejść w życie z dniem 21 grudnia 2020 r. „Przedmiotowy projekt ustawy reguluje uchylenie dotychczas obowiązującej ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne oraz termin wejścia w życie tzw. ustawy głównej, tj. ustawy – PKE, która zasadniczo powinna wejść w życie z dniem 21 grudnia 2020 r. Data ta wynika z określonego w EKŁE terminu transpozycji tej dyrektywy8.” W chwili obecnej brak konkretnych informacji co do planowanego terminu wejścia w życie tej ustawy.

Regulowana w art. 170 – 175 nowego PKE decyzja generalna jest instytucja nową w prawie telekomunikacyjnym .Celem ustawodawcy było zapewnienie Prezesowi UKE możliwości wydawania nie tylko decyzji indywidualnych, ale także generalnych w zakresie dostępu do sieci telekomunikacyjnych. Uznano bowiem, że a rynku telekomunikacyjnym najbardziej skuteczne jest natomiast jednoczesne wdrożenie określonych rozwiązań dla znacznej liczby abonentów w sposób jednolity. W związku z tym ustawodawca przyznał Prezesowi UKE kompetencję wydawania decyzji generalnych w enumeratywnie wymienionych przypadkach (art. 170 ust. 1 PKE):
• określenia warunków zapewnienia dostępu do okablowania pomiędzy zakończeniami sieci w obiekcie budowlanym a najbliższym punktem dystrybucji,
• rozszerzenia ustawowego obowiązku zapewnienia dostępu do okablowania o okablowanie poza pierwszym punktem dystrybucji,
• określenia warunków zapewnienia dostępu do infrastruktury technicznej przez operatorów sieci (art. 18 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych).
• określenia warunków zapewnienia dostępu do nieruchomości przez podmioty wskazane w art. 35a ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, gdy adresatem rozstrzygnięcia jest nadleśniczy Lasów Państwowych ,

Dotychczas musiał on równocześnie prowadzić szereg analogicznych postępowań. Na podstawie uzasadnienia PKE można wywnioskować, że wolą ustawodawcy było powiązanie zakresu regulacji decyzji generalnej z „ogólnym zezwoleniem”10 w dyrektywie Parlamentu i Rady Europejskiej (UE) 2018/1972 z dnia 11 grudnia 2018 r. ustanawiającej Europejski kodeks łączności elektronicznej (EKŁE).

Nie ulega wątpliwości, że upoważnienie Prezesa UKE do wydawania decyzji generalnych stanowi innowacyjne rozwiązanie na gruncie polskiego prawa. Należy jednak zauważyć, że w porządku normatywnym innych państw europejskich tego typu rozwiązania są powszechnie stosowane, zwykle w odniesieniu do procedur administracyjnych, w których przewidziano odmienne od indywidualnych aktów administracyjnych reguły ich publikacji lub inne zawiadomienia adresatów o ich treści. Przykładami takich rozwiązań są np.11:
• w prawie norweskim: § 2 lit. c oraz § 37–40 ustawy z 28.02.1967 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących administracji publicznej12
• w prawie niemieckim: § 35, 39 i 41 Verwaltungs-verfahrengesetz – ustawy z 25.05.1976 r. o postępowaniu administracyjnym13
• w pawie greckim: art. 9 i 18 kodeksu postępowania administracyjnego z 9.03.1999 r.14
• w prawie hiszpańskim: art. 51, 52, 107 ustawy z 26.11.1992 r. o postępowaniu administracyjnym15
• w prawie portugalskim: art. 114–119 kodeksu postępowania administracyjnego z 15.11.1991 r.16

Decyzja generalna w świetle PKE i KPA – różnice

Wydawane przez Prezesa UKE na gruncie PT decyzje indywidualne dla przedsiębiorców telekomunikacyjnych były doręczane pocztą lub publikowane na stronie: https://bip.uke.gov.pl/. (jeśli spełnione były warunki z art. 49 KPA). Pismo takie zawierało prawa i obowiązki ściśle określonego podmiotu, który mógł ją zaskarżyć.

Do decyzji generalnych wydawanych na podstawie PKE zasadniczo stosuje się KPA, jednak ustawa przewiduje odrębne postanowienia dla tego rodzaju aktów stosowania prawa. Najważniejsze zmiany dotyczą:
Publikacji decyzji - Po pierwsze, decyzja nie ma indywidualnie określonych adresatów – dotyczy przedsiębiorców telekomunikacyjnych lub operatorów działających na określonym obszarze, więc tryb zawiadomienia o opracowywaniu i wydaniu decyzji jest inny niż w KPA. Informacja o wszczęciu postępowania i sposobie zapoznania się z aktami sprawy oraz o miejscu, w którym są one dostępne do wglądu będzie zamieszczona na stronie https://bip.uke.gov.pl/. Podmioty świadczące działalność objętą zakresem regulacji ustawy powinny śledzić zamieszczane tam wiadomości, ponieważ będą uprawnieni do składania swoich stanowisk w określonym miejscu i czasie. Obwieszczenie zostanie przekazane dla wojewody właściwego ze względu na obszar objęty decyzją generalną, w celu udostępnienia go na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej (BIP). Z uwagi na skierowanie decyzji do nieokreślonej liczby adresatów, decyzje generalne podlegają ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Urzędu Komunikacji Elektronicznej i są wydawane na okres nie dłuższy niż sześć lat.
Trybu odwoławczego. Odwołanie od decyzji generalnej wnosi się w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja generalna została ogłoszona – jest to termin zawity, dłuższy niż przewiduje art. 129 KPA (14 dni na wniesienie odwołania). Dyspozycja art. 174 ust. 4 PKE ogranicza jednak możliwość samego odwołania się od decyzji: Odwołanie od decyzji generalnej jest niedopuszczalne, jeżeli w sprawie orzekał już sąd I instancji i odwołanie oddalił. Mając na uwadze ilość potencjalnie regulowanych przy zaskarżaniu decyzji obowiązywać będzie zasada „kto pierwszy ten lepszy”, a wydanie nieprawomocnego oddalenia odwołania będzie skutkować niedopuszczalnością zaskarżenia decyzji generalnej. Sąd rozpatrujący kilka toczących się przed nim oddzielnych spraw obligatoryjnie zarządza ich połączenie, jeśli mogły być objęte jednym odwołaniem, ponieważ dotyczą tej samej decyzji generalnej (art. 173 ust. 3 PKE). W literaturze wskazuje się, że w praktyce mogą pojawić się pewne wątpliwości co do stosowania trybu odwoławczego. W literaturze podnosi się, że skoro przepisy PKE nie uzależniają wniesienia skargi na decyzję generalną od posiadania interesu prawnego, to teoretycznie możliwe jest wnoszenie skargi przez podmiot, który nie został określony w sposób generalny jako jej adresat. Brakuje również przepisu jasno definiującego skutki uwzględnienia skargi. Zasadniczo należy przyjąć, że uwzględnienie dowolnej skargi powodujące uchylenie decyzji generalnej spowoduje zupełne wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Skutek ten będzie dotyczył wszystkich podmiotów, którzy zostali wskazani w sposób generalny jako adresaci takiej decyzji. Powstanie tez wątpliwość co do prawomocności decyzji - prawomocność decyzji będzie można stwierdzić dopiero po ewentualnym oddaleniu wszystkich skarg na daną decyzję generalną.7 W tekście ustawy nie ma wzmianki na temat powiadamiania o postępowaniu przed sądem administracyjnym (czy przystąpić do niego mogą skarżący na podstawie ogłoszenia na stronie https://bip.uke.gov.pl/ czy też przewidziana będzie inna procedura). Zgodnie z procedurą przewidzianą w KPA potencjalni adresaci obowiązków są informowani o wszczęciu postepowania drogą pisemną. Pominięto również kwestię, na jakich kryteriach sąd ma rozstrzygać, czy decyzja generalna wydana w danej sprawie dotycząca danego podmiotu ma zastosowanie także do innego podmiotu o zbliżonym stanie faktycznym.

Justyna Bójko - Radca Prawny
Taisa Plewa - Prawnik

1 Dyrektywa Parlamentu i Rady Europejskiej (UE) 2018/1972 z dnia 11 grudnia 2018 r. ustanawiającej Europejski kodeks łączności elektronicznej (Dz. Urz. UE L 321/36 z 17.12.2018 r.)
2Zob. ustawa z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży (Dz. U. z 1993 r. Nr 17, poz. 78, z 1995 r. Nr 66, poz. 334, z 1996 r. Nr 139, poz. 646, z 1997 r. Nr 141, poz. 943, Nr 157, poz. 1040, z 1999 r. Nr 5, poz. 32, z 2001 r. Nr 154, poz. 1792).
2 https://legislacja.gov.pl/projekt/12336501
3 E. Szewczyk i M. Szewczyk
4 E. Szewczyk, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, Warszawa 2014, LEX
5 W. Piątek, A. Skoczylas, Decyzje generalne w kodeksie postępowania administracyjnego, PiP 2015/10/101-112, LEX
6 Tytułem przypomnienia należy nadmienić, że wydawano je z powodu stwierdzenia wystąpienia na terenie całego kraju bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej Tajfun i wyrobów mu podobnych (tzw. dopalaczy) oraz konieczności natychmiastowego zamknięcia obiektów służących do produkcji i dystrybucji tych wyrobów (w skali hurtowej i detalicznej).
7 W. Piątek, A. Skoczylas, Decyzje generalne w kodeksie postępowania administracyjnego, PiP 2015/10/101-112, LEX
8 https://bip.kprm.gov.pl/kpr/bip-rady-ministrow/prace-legislacyjne-rm-i/prace-legislacyjne-rady/wykaz-prac-legislacyjny/r80913,Projekt-ustawy-wprowadzajacej-ustawe-Prawo-komunikacji-elektronicznej.html
9 Uzasadnienie PKE z dn. 6 marca 2020 r. str. 72, https://kigeit.org.pl/FTP/ap/sot/200306_MC_PKE_uzasadnienie_draft.pdf [dostęp 04.11.2020 r]
10 Zgodnie z Uzasadnieniem PKE: Oznacza to, że obowiązki związane z zapewnianiem dostępu, z wyjątkiem tych, o których mowa w art. 61 ust. 1 i 5 oraz w art. 62, 68 i 83 EKŁE, nie muszą być nakładane indywidualnie dla każdego z przedsiębiorców telekomunikacyjnych z osobna. Dopuszczalnym jest ukształtowanie pozycji przedsiębiorców telekomunikacyjnych w taki sposób, by już z racji korzystania z ogólnego zezwolenia ciążyły na nich określone obowiązki dostępowe. EKŁE zakłada przy tym, że nałożenie niektórych obowiązków powinno stanowić kompetencję krajowego organu regulacyjnego, realizowaną po spełnieniu szeregu wymogów (np. art. 61 ust. 3 akapit 2 EKŁE).
11 W. Piątek, A. Skoczylas, Decyzje generalne w kodeksie postępowania administracyjnego, PiP 2015/10/101-112, LEX
12 Zob. www.sjofartsdir.no/en/legislation/laws/act-of-10-february-1967-no-00-relating-to-procedure-in-cases-concerning-the-public-administration/ (dostęp: 27.07.2015 r.). Szerzej zob. Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne w Norwegii – dowód uniwersalizmu czy separatyzmu idei kodyfikacyjnych?, Administracja 2011, nr 4, s. 84.
13 BGBl. I 1976, S. 1253.
14 Official Gazette of the Hellenic Republic 1997, nr 45.
15 Boletín Oficial del Estado (BOE) z 27.11.1992 r., nr 285.
16 Zob. http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=480&tabela=leis
17 https://www.telko.in/instytucja-decyzji-generalnych-w-projekcie-pke,7